“鐵腕”治理建筑垃圾污染——《韶關市建筑垃圾管理條例》解讀

核心提示

近年來，隨著我市城市化進程的加快，建筑垃圾處置遇到新瓶頸，小陽山消納場所的消納已滿容，土地資源更加緊張；各類建設工程，特別是土石方作業(yè)現(xiàn)場管理不規(guī)范、清運不及時；建筑垃圾運輸過程中超載超速、沿途拋灑、偷倒亂倒等違法違規(guī)行為時有發(fā)生等建筑垃圾的問題突顯。雖然國家出臺了相關管理規(guī)定和辦法，但難以滿足我市當前建筑垃圾管理的實際需要。因此，亟須通過地方立法來規(guī)范當?shù)爻鞘薪ㄖ墓芾?。　?/p>

今年5月1日，《韶關市建筑垃圾管理條例》（以下簡稱：條例）應運而生，這部地方立法對加強和規(guī)范我市建筑垃圾管理，提高居民生活環(huán)境及生活質(zhì)量有著重要的意義。

市住管局執(zhí)法人員督促建筑工地和運輸車的現(xiàn)場清洗保潔。

問題凸顯　　建筑垃圾亟需立法規(guī)范管理

建筑垃圾，是指建設單位、施工單位新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構(gòu)筑物、管網(wǎng)等，以及居民裝飾裝修房屋過程中產(chǎn)生的棄土、棄料和其他固體廢物。它具有產(chǎn)出量高、種類雜、增速快、危害大等特點。　　

“隨著我市舊城改造、城鎮(zhèn)化建設步伐日益加快，每年產(chǎn)生約300萬方建筑垃圾隨之而來，其中，我市90%的建筑垃圾為渣土垃圾。”韶關市區(qū)建筑垃圾（渣土）管理辦公室（以下簡稱：市渣土辦）科長曾慶偉說，如何規(guī)范化建筑垃圾并促進資源化利用，成為城鄉(xiāng)發(fā)展中的一道難題。

韶關市區(qū)泥頭車違規(guī)運輸導致的三類高發(fā)問題：

1.建筑余泥渣土清運車輛大部分無牌無證或套牌使用假證，偷逃大量規(guī)費?！　?/p>

2.許多工地出入口未進行硬化，未設置洗車槽，車輛出入未經(jīng)任何保潔，導致車輪帶泥上路，污染城區(qū)道路現(xiàn)象極為普遍?！　?/p>

3.車輛不使用密閉式加蓋裝置，在運輸中揚塵十分突出，導致市容市貌保潔水平和空氣質(zhì)量明顯下降，市民反映強烈?！　?/p>

針對建筑垃圾給人們生產(chǎn)生活帶來的危害，我市政府相關部門給予了高度關注。2016年，成立建筑垃圾管理辦公室，針對市區(qū)泥頭車違規(guī)運輸導致的三類高發(fā)問題開展專項整治行動?！?/p>

市渣土辦成立后，上述三類違規(guī)處置問題有所改觀，但距離市委市政府提出的工作目標要求差距仍然較大。此時，突出問題表現(xiàn)為渣土消納難、車輛管控難，渣土違規(guī)運輸成本低等，而這直接誘發(fā)兩個后果：渣土運輸?shù)缆愤z撒，工地內(nèi)和渣土處置場周圍揚塵嚴重。　　

2017年至2018年，針對上述問題，市住管局領導市渣土辦加強渣土處置精細化管理，明確從2017年4月1日起，市區(qū)實施建筑垃圾運輸準入制度，即施工單位必須將土石方工程交由準入的渣土運輸公司進行施工。此舉不僅緩解了車輛管控問題，且提高了違法成本（處罰個體車主的標準最高200元，而處罰渣土運輸企業(yè)的最高標準是10萬元）。同時，牽頭推進武江區(qū)小陽山、湞江區(qū)花拉寨兩個建筑垃圾消納場建設，并出臺配套制度，進一步規(guī)范化和標準化渣土處置流程。　　

值得一提的是，市區(qū)渣土優(yōu)先應用于需要渣土回填的工地或供應于新型建材產(chǎn)品的原材料生產(chǎn)，以此盡可能達到建筑垃圾的資源化利用和節(jié)約社會資源。　　

2018年7月1日開始，市區(qū)啟動新型全密閉建筑垃圾運輸車輛的推廣應用工作。目前，市區(qū)（不含曲江區(qū)）在冊新型全密閉建筑垃圾運輸車有283臺，22家渣土運輸企業(yè)。新車啟用后，路面遺撒問題有了顯著改善?！　?/p>

同時，為有效實施渣土運輸動態(tài)管控，搭建1套智慧管理平臺（包括工地視頻監(jiān)控系統(tǒng)、渣土智能管理平臺和無人機巡飛系統(tǒng)），通過科技信息手段實現(xiàn)了對市區(qū)渣土處置的全過程（事前、事中、事后）、全路段（工地源頭、運輸路線、消納點）和空中到地面立體式監(jiān)管，提升渣土管理效率。截至目前，車載智能管理終端已簽約安裝283臺，占市區(qū)新型環(huán)保車總量100%。

對癥下藥　　立法防治建筑垃圾污染

上述舉措實施后，我市建筑垃圾處置取得一定成效，但是，由于現(xiàn)行的《建筑渣土管理條例》在處罰小型貨運車違規(guī)運輸和傾倒渣土的此類違法違規(guī)行為上存在一定盲區(qū)，違法成本低造成管理真空，故而近年來該現(xiàn)象時有發(fā)生。對此，管理部門無奈，市民怨聲不斷?！?/p>

《韶關市建筑垃圾管理條例》專家論證會現(xiàn)場。

民有所呼，法有所應?！　?/p>

為提升渣土管理法律適用性和渣土處置監(jiān)管效率，打通建筑垃圾這個城市治理的“堵點”“盲點”，市人大充分發(fā)揮地方立法“拾遺補闕”之功能，盯住“小切口”，對準群眾反映強烈且社會管理中急需解決的突出問題予以規(guī)范和補充細化。　　

《韶關市建筑垃圾管理條例》便由此誕生，并于今年5月1日正式施行。　　

《條例》明確市人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責市轄區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的建筑垃圾污染防治工作、縣（市、區(qū)）人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的建筑垃圾污染防治工作，建立建筑垃圾全過程管理制度，規(guī)范建筑垃圾排放、運輸、消納、利用、處置等行為。發(fā)展改革、住房和城鄉(xiāng)建設、公安、交通運輸、水務、自然資源、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等行政主管部門按照各自職責，協(xié)同做好建筑垃圾的監(jiān)督管理工作?！　?/p>

“《條例》堅持立項精準、框架精干、條文精細的‘三精’理念，積極回應了人民群眾對美好生活的新期待。”市渣土辦副科長陳晶告訴記者，比如，針對基層反映的偷倒建筑垃圾的行為，雖然行政主管部門做了不少工作，但未將建筑垃圾處置方案報主管部門備案，工地車輛未沖洗干凈帶泥上路等違法行為仍然屢禁不止。究其原因，沒有上位法規(guī)制，也沒有任何違法成本?！　?/p>

對此，《條例》對上述行為作了禁止性規(guī)定，并加大了對違規(guī)行為的處罰額度，為建筑垃圾的治理提供了強有力的法治保障?！　?/p>

施工單位未將建筑垃圾處置方案報主管部門備案，清運工程施工過程中產(chǎn)生的建筑垃圾，并按照環(huán)境衛(wèi)生主管部門的規(guī)定進行利用或者處置的，由環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門責令改正，沒收違法所得，并處單位十萬元以上一百萬以下的罰款?！　?/p>

未經(jīng)核準擅自設立建筑垃圾消納場的，由環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門責令改正，沒收違法所得，并處十萬元以上一百萬以下的罰款?！　?/p>

工程施工單位擅自傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾的，由環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門責令改正，沒收違法所得，并對單位處十萬元以上一百萬元以下的罰款，對個人處一百元以上五百元以下的罰款?！　?/p>

值得一提的是，除此之外，《條例》還創(chuàng)新將“6個100%”要求以法規(guī)形式納入施工工地管理，并設置了相應的罰則?！　?/p>

《條例》第十二條加強了施工工地管理問題。它明確規(guī)定：在工程建設施工現(xiàn)場設置硬質(zhì)、連續(xù)的封閉圍擋；在工地現(xiàn)場安裝必要噴淋降塵設備；

在工地出入口設置洗車槽、沉淀池等車輛沖洗設施并有效使用，確保車輛不帶泥駛出工地，并做好洗車槽、沉淀池的泥漿污水處理工作；在出入口安裝在線視頻監(jiān)控設備，確保清晰監(jiān)控車輛出場沖洗效果及車輛車牌號碼……若違反該條規(guī)定，由住房城鄉(xiāng)建設行政主管部門按照職責責令改正，處一萬元以上十萬元以下或處五萬元以上十萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停工整治。

亮劍治污　　確保渣土運輸有效治理

提起建筑工地，不少人腦海中就會浮現(xiàn)出塵土飛揚的場景，只要有車輛經(jīng)過總會帶起一陣小型“沙塵暴”?！　?/p>

如今，建筑工地上已是另一番景象：噴淋降塵設備、沖洗平臺、搭建施工圍擋均已配備、揚塵監(jiān)測用上了“高科技”、渣土車安裝密閉裝置，且經(jīng)過層層沖洗……近日，在沙湖御景工地現(xiàn)場，雖然施工現(xiàn)場熱火朝天，但整個工地依然空氣清新、干凈整潔?！　?/p>

市住管局相關業(yè)務科室人員在翁源縣渣土場開展專項檢查。

據(jù)市住建局質(zhì)安科科長高良吉介紹，近年來，我市啟動了全市范圍內(nèi)的建筑工地揚塵污染集中整治提升行動，同時加大督查頻率，對工地不定期開展巡查、督查，并將督查中發(fā)現(xiàn)的問題交辦屬地責任單位并督促落實整改，發(fā)現(xiàn)嚴重違規(guī)問題一律查處到位?！　?/p>

“現(xiàn)在的建設工地管得很好，每天路過，門口都是干干凈凈的。”家住工業(yè)西路的市民對附近建筑工地的渣土運輸及揚塵防治措施很是滿意?！　?/p>

市民的感受就是《條例》實施后最明顯成效。更可喜的是，隨著《條例》的深入實施，施工單位對規(guī)范渣土運輸及揚塵治理的態(tài)度也有了明顯轉(zhuǎn)變。“有效管控渣土運輸，避免揚塵，既盡到了企業(yè)的社會責任，又樹立了企業(yè)的良好形象。與其被處罰損失大錢，不如花小錢來新增規(guī)范渣土運輸、抑制揚塵的設備。”沙湖御景項目施工負責人說。

出臺法規(guī)　　鼓勵支持回收利用

“垃圾不是一無是處，而是放錯了的資源。相較于巨大的建筑垃圾產(chǎn)生量，目前我市建筑垃圾資源化利用率并不高。”曾慶偉說?！　?/p>

利用率低主要有三方面原因：　　

1.缺乏有效的引導，管理建筑垃圾的重心仍停留在規(guī)范建筑垃圾運輸過程這一階段?！　?/p>

2.我市現(xiàn)行的循環(huán)經(jīng)濟促進法、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等法律法規(guī)，主要關注建筑垃圾造成的環(huán)境污染及其對市容市貌帶來的影響，沒有涉及建筑垃圾的循環(huán)利用等問題。　　

3.企業(yè)處置建筑垃圾的生產(chǎn)積極性不高，項目推進困難較大?！　?/p>

有業(yè)內(nèi)人士分析，相較于我市巨大的建筑垃圾產(chǎn)生量，我市建筑垃圾資源化利用的市場空間還很大，若能將這些建筑垃圾進行資源化再利用，不僅可解決建筑垃圾處置難題，還能創(chuàng)造可觀價值?！　?/p>

《條例》雖著眼于對建筑垃圾產(chǎn)生全過程的管理、處罰及制造者的責任，但也鼓勵和引導社會投入?yún)⑴c建筑垃圾綜合利用和再生資源利用項目，逐步提高建筑垃圾綜合利用產(chǎn)品在建設工程項目中的使用比例，同時，鼓勵優(yōu)先使用建筑垃圾綜合利用產(chǎn)品，以推動全市建筑垃圾綜合利用工作。　　

《條例》第二十二條規(guī)定，市、縣（市、區(qū)）人民政府應當將符合條件的建筑垃圾綜合利用項目列入循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先安排建設用地，并在產(chǎn)業(yè)、財政、金融等方面給予扶持。鼓勵和引導社會資本參與建筑垃圾綜合利用項目建設，支持建筑垃圾再生產(chǎn)品研發(fā)和生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展。鼓勵新建、改建、擴建房屋建筑及道路工程建設項目，在滿足建設單位使用標準的前提下，優(yōu)先選用建筑垃圾綜合利用再生產(chǎn)品?！　?/p>

同時，《條例》第二十三條明確了城市環(huán)境衛(wèi)生、市政工程、園林綠化等公共設施市政工程，滿足建設標準的應當優(yōu)先采用建筑垃圾綜合利用再生產(chǎn)品?！　?/p>

那么，如何讓提高建筑垃圾資源化利用率的計劃真正落地？　　

“我們將持續(xù)緊盯建筑垃圾管理工作，按照‘源頭規(guī)范化、清運市場化、消納有序化、管理信息化’要求，用好立法、執(zhí)法、普法‘招數(shù)’，精準發(fā)力、持續(xù)用力，從嚴從細把牢建筑垃圾管理收集、運輸、處置各個環(huán)節(jié)，有力推進建筑垃圾管理從無序向有序轉(zhuǎn)變。”曾慶偉說。　　

在曲江烏石，一個消納有效容積約150萬立方米的消納場正在如火如荼建設當中。記者在現(xiàn)場了解到，抑塵設施、排水設施、維修設施和其他輔助設施等已配備，確保避免建筑垃圾帶來的污染。同時，下游將配套5條處理建筑垃圾生產(chǎn)線綜合再生利用項目生產(chǎn)線，生產(chǎn)環(huán)保磚、環(huán)保陶粒以及二合一建筑固廢破碎再生建筑骨料，預計年處理建筑淤泥達150萬立方米。　　

“項目建成后，能夠有效緩解城區(qū)建筑渣土消納場不足的壓力，解決城市建設產(chǎn)生的渣土亂傾卸、亂堆放的現(xiàn)象和渣土場小、亂、散的局面，改善優(yōu)化人居生活環(huán)境。同時，通過下游生產(chǎn)線項目再生綜合利用，能夠使受納的建筑垃圾變廢為寶，走可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟道路，有利于當?shù)厣鐣?jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展。”曲江渣土辦有關負責人黃明養(yǎng)介紹?！　?/p>

該項目于2020年啟動建設，計劃2023年完成。隨著該項目的投入使用，我市對建筑垃圾的消納與利用工作有望取得新突破。